落实检察建议“回头看”机制 增强检察建议质效
张掖市甘州区人民检察院党组书记、检察长 强峰
检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，保障法律统一正确实施的重要方式，也是各项检察监督工作中更具主动性的监督方式。司法体制改革后，检察建议成为检察机关推进“四大检察”全面协调发展必不可少的监督手段，制发的检察建议数逐年增加。如何保障检察建议的精准性、规范性，确保被建议单位全面依法及时履职，不断提升检察监督质效，一直是检察机关面临的现实问题。经过多年探索，“持续跟进监督”、检察建议“回头看”等制度机制不断健全，检察建议的刚性约束力不断提升，取得了较好的监督效果。本调研报告以甘州区检察院履行公益诉讼职能为视角，总结检察建议“回头看”的经验做法，以此发现检察建议工作中存在的问题并提出对策建议。
一、检察建议“回头看”的主要做法
近年来，甘州区检察院充分履行“检察官是公共利益的代表”职责，坚持能动履职，发出行政公益诉讼诉前检察建议130件，均得到了被建议单位的回复，为全区生态文明建设、美丽乡村建设、法治政府建设、文明城市创建、市域社会治理现代化等方面作出了积极贡献。“持续跟进监督”是提高公益诉讼质效应有之义，也是确保检察建议落实见效的有力措施。工作中，坚持把常态化开展“回头看”作为提高检察建议刚性的“规定动作”，坚持“一把手”带头，灵活运用跟进监督方式，锲而不舍推动问题解决，以追求极致的态度落实公益保护，有效修复受损公益。
（一）“自查+专项评查”促检察建议质效提升。坚持定期开展全院案件评查工作，将全体员额检察官纳入案件质量评查小组，对本年度所办理的案件进行交叉评查，同时将检察建议作为案件评查的重要组成部分同步评查。在此基础上，张掖市检察院定期对基层院制发的检察建议进行专项评查，并就评查出的共性问题和个性问题及时通报反馈，促进基层院不断规范检察建议工作。2023年3月，张掖市检察院成立专项评查组，开展“回头看”专项评查，对2022年甘州区检察院办理的205件检察建议进行深入细致评查，认为检察建议质量总体较上年有较大幅度提升，所办案件流程规范，卷宗装订整齐，自查自评认真，问题台账清单明晰。
（二）“实地走访+联合验收”保障检察建议落实。检察建议被回复整改后，“持续跟进监督”是保障检察建议刚性的有效方式，而实地走访、联合验收就是“持续跟进监督”的常用手段，以“眼看为实”确保检察建议落实到位。如，甘州区检察院在履行公益诉讼监督职责中发现，中国工农红军西路军无名烈士景观公墓年久失修，有漏水问题；十七革命志士碑未设立文物保护单位标志说明。针对上述问题，依法向区文体广电和旅游局、区退役军人事务局发出检察建议，建议行政机关积极依法全面履行对英烈纪念设施保护监管职责。2021年底，相关单位对相关问题进行了整改。次年5月，张掖市检察院、市退役军人事务局和甘州区检察院联合对甘州区英烈纪念设施保护专项监督工作开展实地督查验收，有效推进了红色文化保护长效机制落地见效。
（三）“健全机制+常态化巡查”巩固检察建议成效。通过检察建议督促被建议单位依法履职是检察建议的初衷和目的，协助被建议单位建立健全长效机制则对巩固检察建议成效、推进诉源治理、实现“双赢多赢共赢”起到非常积极的作用。2022年，甘州区检察院会同自然资源局、农业农村局和乡镇党委政府对耕地“非农化”问题开展专项监督，通过行政机关反馈、无人机巡查、实地调查等方式，摸排废旧地膜污染耕地、乱占、乱挖耕地等生态环境和资源保护领域公益诉讼线索，发出诉前检察建议25份，行政机关采纳并整改回复25件，督促违法行为人恢复被占用的耕地30余亩，取得了良好的法律效果和社会效果。为持续有效保护受损公益，甘州区检察院坚持常态化开展巡查检查，对行政机关整改后因后续监管措施不到位，导致出现“反弹回潮”苗头的，以磋商沟通的方式督促、协同行政机关完善工作机制、强化日常监督等，有力巩固检察建议成效。
二、检察建议“回头看”中暴露出的问题
检察建议不是一发了之而是一抓到底，要通过抓落实把“没有硬性要求”的检察建议做成刚性，做到刚性。但是通过检察建议“回头看”发现，检察建议执行力不足的主要原因在于检察机关本身，其次是个别行政机关对检察建议的认识还不到位，这也是检察建议在“回头看中”暴露出的普遍性问题。
一是检察建议“重量轻质”问题突出。检察建议工作的考核在质与量的评价上不相协调，导致有的检察干警对检察建议的制发“重量轻质”，个案建议向类案建议发展动能不足。从实践来看，上级检察院对下级检察院考核中，检察建议数量和回复整改率均会影响考核，下级检察院为完成考核指标甚至超额完成考核指标，会存在就相同事实在同一时间向多个单位发出内容相同的检察建议的现象，容易形成制发检察建议数量越多越好、监督面越广越好的误解。
二是检察建议执行力不足。实际工作中，检察干警仅关注检察建议的制作与执行结果的反馈，未能真正参与到检察建议的贯彻执行中，导致检察建议贯彻落实不到位、执行结果与制发目的存在偏差。如，长期以来行政机关对是否履职的标准，通常局限于公益受损时是否对违法行为进行了制止和查处，并将查处违法行为、作出行政处罚或者已经移送法院申请强制执行视作履职完毕，而检察机关主要是将损害公益行为是否停止、受损的公益是否得到有效修复作为判断标准，履职标准与公益诉讼要求存在一定差距，部分检察建议制发后，相关部门认为自己已经履职而抵触或者拒绝接收检察建议，这也是导致检察建议执行力不足重要原因之一。
三是检察建议“回头看”与“持续跟进监督”的要求还有差距。从实际情况来看，检察建议“回头看”主要措施集中在案件质量评查方面，通过实地走访查看、督促相关部门健全完善制度机制、建立常态化巡查机制等方式督促行政机关履职的案件比例较小，且受困于“案多人少”矛盾，在日常办案中，往往顾此失彼，还不能做到每案实地回访，导致检察建议社会效果还不够好，群众的认可度、肯定率未达到预期效果。
四是行政机关对检察监督认识不到位。因政府机构改革，生态环境、农业行政等执法领域相继成立市级综合行政执法队，行政处罚权、行政强制职能统一由市级综合行政执法队伍行使。个别区级行政执法部门，以本单位没有行政处罚职权为由，对检察建议存在抵触情绪。
三、加强检察建议“回头看”的对策建议
“回头看”作为防止检察建议“一发了之”，不断提升检察建议刚性的有力手段，需不断加大力度，进一步促使检察建议刚性落实，实现检察建议效率、效果的全面提升。
（一）提升检察建议质量，为督促落实打牢基础。检察建议自身的规范管理是增强检察建议刚性的应有之义，要始终将质量作为检察建议工作的生命线。坚持用办案的标准来规范检察建议，做好检察建议从启动到督促落实的全程监管，促使检察建议充分发挥有效作用。充分履行调查核实权，在办理检察建议时注重实地调查，将检察建议办理扎实，让被建议单位感受到检察机关制发建议不是挑刺找茬，而是帮助被建议单位更加规范的依法行政。探索建立数量与质量并重的考评机制，重点考核检察建议的文书质量、采纳情况、跟踪回访过程、取得实效及社会评价等，通过全面、动态考核评估，引导推进检察建议工作规范、科学发展。加大类案检察建议力度，强化检察建议的导向作用，促进监督与治理并重。充分发挥优秀检察建议的示范引领作用，定期组织开展优秀检察建议评选活动，选出优秀检察建议，推广交流经验体会，将评选结果纳入检察干警考核，充分调动干警工作积极性。
（二）主动融入社会治理大局，提升检察建议的影响力。从效果看，检察建议在市域社会治理现代化工作中发挥了不容忽视的作用。提升检察建议刚性，要更加积极主动融入到社会治理大局中，在服务大局上取得更大成效，不断提升检察建议影响力。教育引导检察干警充分认识到检察建议在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的积极作用，纠正就案办案的思想，消除畏难情绪，强化延伸监督意识。落实检察建议纳入平安建设、法治政府建设考评内容，形成“党委领导、政府主导、各方参与、司法保障”的检察建议工作格局，进一步推动检察建议刚性落实。用好用活社会治理检察建议，以如履薄冰的审慎、追求极致的态度不断提质增效，宁可少而精，不可多而滥，紧扣中心工作、紧贴司法办案，“四大检察”共同发力，通过制发高质量的社会治理检察建议并加以督促落实，维护法律统一正确实施。
（三）多元化督促检察建议落实，不断提高检察建议刚性。通过持续跟踪和监督落实，做好检察建议的“后半篇文章”，才能促使检察建议全面落地见效，实现“建议一份、整顿一行、警示一片、惠及一方”的效果。建立良好的沟通协商机制，事前主动与被建议单位沟通联系，共同研究制定整改方案，形成共识。事后及时跟踪反馈，积极协助被建议单位完善整改措施。通过加强沟通，促进和帮助被监督者更全面深刻地理解法律，共同推进依法行政。健全公开听证制度，对于疑难复杂或具有重大社会影响的案件，积极组织公开听证，广泛听取各界评议意见，扩大检察建议社会影响力，促进柔性建议得到硬性落实。探索出台检察建议评估办法，引入第三方对诉前检察建议落实情况进行现场查看并作出评价，进一步提升检察建议质效。依法用好诉权，对未落实、假整改且符合起诉条件的，果断提起诉讼，把案件办成“法治样板”，以实际案例促进检察建议落实。
（四）抓好检察建议总结推广，放大检察建议监督效应。加大对检察建议工作的宣传力度，充分利用新闻媒体宣传阵地，借助“两微一端”、抖音等新媒体平台，宣传推广检察建议工作的典型案例和做法成效，扩大检察建议的影响力。强化检察建议品牌效应，积极参与法治建设，引导社会各界正确认识和对待检察建议，营造关心、关注、支持检察建议工作的良好局面，增强社会公众对检察建议的认同感和支持度。全面分析总结检察建议有关工作，形成法律监督工作情况，向党委、人大、政府报告，以高质量检察建议助力法治政府、法治社会建设。
习近平总书记强调“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。检察建议工作不仅是协调推进“四大检察”的重要抓手，更是检察机关融入中心大局、助推诉源治理、实现良法善治的重要切入点。要以求极致的态度提出检察建议，更要以强有力的“回头看”促检察建议落实，让检察建议在推进市域社会治理现代化中绽放异彩。
