重塑纠纷预防化解机制 提升诉源治理工作能力——山丹法院五年诉源治理工作的探索和实践

张掖市山丹县法院现有中央政法编制63名，员额法官24名，下辖8个内设机构和2个人民法庭。2015年实行立案登记制，山丹法院新收民事一审案件1763件，2016年2403件， 2017年2848件，2018年3108件,新收案件以三年平均21.6%的增幅上涨。为应对日益突出的人案矛盾，山丹法院党组坚持不懈地进行探索、改革和实践。2019年新收民事一审案件数量出现拐点，呈负增长态势，案件减少到了2757件。2020年上半年新收民事一审案件1647件，比2019年同期减少332件。2015年以来，该院探索和总结出以“借力赋强公证、发力人民调解、聚力调裁结合、举力专业精审、凝力集约提效”为内容的“五力工作法”已形成分、调、裁、审工作合力。在充分借鉴“枫桥经验”的基础上，总结提炼出了 “共治共赢、全程全域、多元多方、增质增效” 的诉源治理工作理念和“1234” （一个中心、两次分流、三个团队、四种模式 ）多元解纷、诉源治理工作机制，有效遏制了民事一审诉讼案件逐年攀升趋势，民事一审诉讼案件两年出现负增长，为重塑纠纷预防化解机制和进行诉源治理工作趟出了新路子。

 

建立诉讼引导，初探“小额速裁”

　　2015年5月1日，立案登记制全面实行。山丹法院为解决案件数量每年大幅上升难题，在立案庭推行“门诊式”诉讼，进行“诉非”、“繁简”分流，即参照医院门诊模式由值班庭长“坐堂问诊”进行法律释明和诉讼引导。对进入法院的 “事”和“诉”进行分流，将“事”转入相关部门或组织，从源头上减少“事”转“诉”。积极探索案件分流和速裁制度，出台了《山丹县法院速裁合议庭审理民事案件的暂行办法》，由立案庭和信访室组成速裁合议庭办理速裁案件，当年办理速裁案件89件。

 

2016年度，在坚持“繁简分流”的基础上，重新制定了《民事案件分派方案》，积极探索“简案速裁、类案专审”制度，推行院庭长带头办案，办“难案、疑案、繁案”，大力推进案件繁简分流和小额速裁工作， 2名法官办理速裁案件295件，案件审限最长的不超过30天，最短的从立案到结案仅几个小时，平均审理周期在10.5天，实现了简案速裁繁案精审目的。

 

探索和实践矛盾纠纷多元化调解工作

　　2017年初，山丹法院进一步完善案件繁简分流机制，速裁案件347件，有效减轻了一线审判法官的压力。随着民事一审案件的逐年上涨，仅靠法院单打独斗已经无法解决“案多人少”困境，山丹法院开始探索委托调解和委派调解工作，积极向县委汇报争取党委支持，主动与县司法局、人民调解委员会进行衔接沟通，当年给乡镇司法所委派诉前调解案件5件。

 

建立矛盾纠纷多元化调解工作机制，借力赋强公证预防纠纷

 

2018年，山丹法院继续巩固繁简分流和专业化审判成果，办理速裁案件386件。多次向党委汇报工作，积极争取党委和政府支持，4月份县委、县政府出台《山丹县矛盾纠纷多元化解机制建设实施方案》，山丹法院制定了《关于开展委派、委托调解工作的意见》，对委派、委托调解案件对接程序进行规范，全年委派（委托）民事案件427件，调解成功202件，调解成功后当场履行给付义务92件。通过诉前委派调解，民事一审案件增量持续降缓。为从源头预防矛盾纠纷，减少人民法院案件增量，经过走访和调研全县金融企业、供热公司、物业公司等案件多发单位，同年10月在山丹法院主导下与司法局、公证处、金融机构等部门联合召开“赋强公证与金融债权风险防控”座谈会，引导金融机构以办理赋强公证来预防和减少诉讼，尝试建立矛盾纠纷化解从事后诉讼向事前预防转化的诉源治理工作机制。

 

诉源治理工作进入常态化，构建纠纷化解多元格局

　　2019年度，山丹法院继续内挖潜力，优化审判资源配置，将马营法庭职能改革定位于专职调解速裁，并入驻诉讼服务中心。面向社会聘请4名特邀调解员进行诉前调解工作，2个速裁团队采取“1+1+2+2”办案模式（即一个团队由1名法官、1名法官助理、2名特邀调解员、2名书记员组成）办理速裁案件，负责诉前调解、诉调对接、指导特邀调解员工作，实现诉讼服务中心实体化运行；制定《山丹县人民法院关于进一步推进分调裁审实施方案（试行）》，规范分调裁审工作。首先通过开展诉前委派调解和特邀调解工作，从诉源上将大量纠纷分流到人民调解组织和人民调解员先行调解。其次，对调解不成功和不适宜调解的案件，直接立案进入诉讼程序；同时对此类案件再次进行繁简分流和标记，简案进入速裁案件办理平台，繁案由专业化审判团队办理，实现了非诉与诉讼程序、繁案与简案分流的无缝衔接，实现了简案快审、繁案精审。2名速裁法官办理速裁案件536件，办理诉前调解案件261件，对探索案件繁简分流和速裁快审工作积累了经验。与此同时外请援手，与县妇联、公证处、律师事务所以及6个社区、2个交警大队、6个人民调解委员会建立合作关系，将49名人民调解员在人民法院调解平台注册登记，办理诉前委派和诉中委托调解案件。当年人民调解员成功调解纠纷101件，其中75件当场履行义务纠纷案结事了；4名特邀调解员8个月调解成功案件533件，有77件当场履行义务。在人民群众中树立了诉讼纠纷多元化解理念，为构建多元调解工作格局奠定了基础，实现了社会治理成果共建共享。经过不间断的探索，2019年形成了借力赋强公证、发力人民调解、聚力调裁结合、举力专业精审、凝力集约提效的“五力工作法”。

 

将五年诉源治理探索经验融入市域治理现代化工作

 

2020年山丹法院坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量的做法得到党委的认可，县委制定了《进一步规范山丹县矛盾纠纷多元化调处中心运行机制的实施方案》，将矛盾纠纷多元化解诉调对接工作纳入了全县市域治理现代化工作。山丹法院对五年来诉源治理工作进行了系统梳理和总结，提炼出 “共治共赢、全程全域、多元多方、增质增效”工作理念和“1234” （一个中心、两次分流、三个团队、四种模式 ）多元解纷、诉源治理工作机制。其中，“共治共赢”是指构建党委领导、政府支持、民主协商、社会协同、公众参与的社会治理体系；“全程全域”是以智慧法院为支撑，实现“当场立、网上立、自助立、跨域立”全域立案模式，以人民法院调解平台为依托，全面实现线上调解、线上确认、线上送达的在线全流程调解，线下诉调无缝对接的工作机制；“多元多方”是借力赋强公证预防纠纷，人民调解、行业调解、律师调解、行政调解等共同参与的多元解纷机制；“增质增效”是针对所有案件通过“一个中心、两次分流、三个团队、四种模式”工作机制，实现简案快审增效，繁案精审增质。

 

“一个中心、两次分流、三个团队、四种模式”多元解纷、诉源治理工作机制中，“一个中心”是指在县法院成立由立案庭和速裁部门工作人员组成的诉调对接中心，专门负责与县矛调中心、信访中心、8个乡镇人民调解委员会和2个行业人民调解委员会的诉调对接和调解员培训工作，具体开展诉前委派和诉中委托案件的法律释明、登记、移交、司法确认工作。2名速裁法官分别对接4个乡镇人民调解委员会、1个行业人民调解委员会和2名特邀调解员，使法院与调解组织之间衔接紧密、无缝对接。对人民调解委员和特邀调解员调解成功的案件，当事人可通过法院调解平台在线申请司法确认，立案庭收到网络推送的司法确认案件后当场立案并移交给与调解组织对接的员额法官，员额法官收案后立即进行审查，符合条件的在1小时内做出确认裁定；对专职调解员调解成功的案件，由速裁法官直接签发调解书；对调解不成功但符合速裁条件的，由速裁法官直接开庭进行审理判决。通过诉前调解，有效缩短了案件流转周期，实现了诉讼与调解的无缝对接和“分调裁”的有序衔接及高效运转。

 

“两次分流”是指诉讼服务中心对案件进行诉非分流和繁简分流。第一次分流是指在诉讼服务中心实行诉非分流，参照医院门诊模式,值班庭长在导诉台“坐堂问诊”，甄别诉讼与非诉讼纠纷。设置典型案例范本，向来诉群众先行释明法律，引导来诉群众首先选择由人民调解员、特邀调解员和专职调解员组建的调解团队成员，通过诉前调解方式进行调解，从而将大量纠纷分流到人民调解组织先行调解。通过诉前委派调解工作，有效缓解了县法院的诉讼案件增量。第二次分流是指繁简分流，诉调对接中心对经过诉前调解不成功和不适宜调解的案件以及综治中心、信访中心移交的法院具有管辖权的民事纠纷直接进入诉讼程序，对此类案件再次进行分流和标记，进行繁简分流。简案进入速裁案件办理平台由速裁团队进行速裁快审，繁案由专业化审判团队精细审理，实现非诉与诉讼、繁案和简案的分流衔接，做到简案快审，繁案精审。

 

“三个团队”是指调解团队、速裁快审团队、专业精审团队。充分发挥基层人民调解组织了解社情民意化解纠纷的优势，将59名人民调解员、特邀调解员、专职调解员信息全部录入法院调解平台，组建调解团队，主要开展诉前调解工作；着力突出速裁快审效率功能，选派熟悉民商事审判和审判经验丰富的法官组成速裁快审团队确保简案快审；对案情复杂、专业性强的案件，由专业精审团队集中精力审理，确保对案件判断更精准。

 

“四种模式”是指赋强公证模式——赋强公证+法院执行，司法确认模式——司法确认+法院执行，调解审查模式——审查确认+法院执行，判决强制模式——判决调解+法院执行。

 

2020年1-6月，调解团队诉前成功调解案件848件，其中175件案件当事人当场履行了义务，实现了案结事了人和，调解案件平均用时20天，最短的从收案到结案仅几个小时。调解团队月新增诉前调解案件数和月新增音视频调解案件数、4名特邀调解员调解案件数量等多项调解指标在全省中基层法院排名中一直稳居前十。速裁团队2名法官办理速裁案件465件，办理司法确认案件470件，案件数量超过了全院民事案件总数的44%，平均结案期限仅11天，结案率为83.81%，结案占比接近全院民事案件结案数的50%。

 

纵向比较近五年山丹法院民事一审案件收案数量，可以看出山丹法院在立案登记制以来案件数量逐年攀升趋向在2019年出现拐点，呈负增长趋向；从民事法官平均办案数量来看，2017年民事法官人均分案190件，2018年207件，2019年185件，2020年上半年79件，可以看出山丹法院的诉源治理和分调裁审工作取得了实实在在的效果，其工作经验和做法在基层法院具有可借鉴、可复制的推广价值。